【律师说法】征地补偿安置方案是否属于复议和诉讼范围？

孙某系西安市灞桥区某村村民，在本村有宅基地和房屋，现该房屋被纳入征收范围，因补偿标准过低，不能保证孙某的居住水平，孙某等人尚未签订补偿协议。为了解征收的相关情况，同村村民通过信息公开途径，从灞桥区人民政府处获得了征地补偿方案，因不服此方案，孙某等25人向西安市人民政府申请行政复议，要求撤销此方案。后西安市人民政府做出的行政复议决定，维持该方案。孙某等人遂向西安铁路运输中级法院提起诉讼，后一审裁定驳回孙某等25人的起诉，孙某等人不服，上诉至陕西省高级人民法院，后二审法院驳回上诉，维持原裁定。

法院作出裁定的法律依据

一二审法院认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”之规定，征地补偿安置方案是组织实施征地中的一个环节，该方案本身并不直接设定被征收人的权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性的特点，故不属于行政诉讼受案范围。

笔者认为征地补偿安置方案具有可诉性

第一、即使根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案也不属于过程性行为，其已经对被征收人的权利义务造成了影响，而且该条规定也明确了救济途径，即先由县级人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。救济途径不同，并不代表征地补偿安置方案不具有可诉性。

第二、2015年5月18日，国务院法制办公室在一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到依法及时处理，影响社会和谐稳定的情况下，经征求全国人大常委会法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，针对征地补偿安置方案下发了专门通知，即《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法(2011)35号)，其中规定《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请，并要求有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。

第三、最高人民法院的关于征地补偿安置方案能否申请行政复议的答复中也明确征地补偿安置方案属于行政复议范围。2020年12月26日发布的《最高人民法院关于不服农村集体土地征收补偿安置方案批复是否可以申请行政复议的答复》((2020)最高法行他4号)中规定：“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后组织实施。征地补偿、安置方案与市、县人民政府批准行为是一体的，不能割裂。在补偿、安置方案已经被申请复议的情况下，集体经济组织或者农民不得另行对市、县人民政府的批准行为再次申请复议。”。

首先该答复已经很明确的说明补偿、安置方案与市县级人民政府批准的批准行为都属于行政复议的范围，当事人可以选择其中一个申请行政复议和提起行政诉讼。其次，补偿、安置方案与批准行为不能重复申请行政复议是因为征地补偿、安置方案与市、县人民政府批准行为是一体的，不能割裂。二者指向的都是经批准的补偿安置方案，当事人不论是对补偿安置方案不服，还是对补偿安置方案的批准行为不服，其核心都是对补偿标准有异议，救济途径都是先向批准方案的上一级地方人民政府申请行政复议，而后提起行政诉讼，二者应当一体审查作出裁判。对二者重复申请复议、分开审查处理，只能增加当事人的诉累和困惑，浪费司法行政资源。

综上所述，笔者认为补偿安置方案直接影响被征收人作为土地使用权人的实体权利，属于行政复议范围和行政案件的受案范围，一、二审法院的裁定没有考虑相关法律法规及司法解释的规定，在最高人民法院甚至一、二审法院本身已有类似案例的情况下，作出驳回起诉的裁定，侵犯了孙某等人作为行政相对人的基本诉讼权利。